Universalidad y lo que surja
7 motivos a favor de la universalidad en las políticas públicas.
Esta mañana la Ministra de Sanidad y el Presidente del Gobierno han anunciado una medida: la financiación pública de gafas y lentillas para menores de 16 años con carácter universal en términos de renta. Como cada vez que se anuncia alguna medida con carácter universal, ha surgido un debate en torno a si las prestaciones han de ser universales o solamente para las personas de renta más baja; ha sido un debate al hablar de la prestación por hijo a cargo o del comedor escolar gratuito y universal, y lo seguirá siendo muchas más veces porque ahí, en la universalidad, radica uno de los grandes debates de las políticas públicas de nuestra época.
Aquí vamos a dar varios argumentos a favor de la universalidad, con la firme convicción de que es la colina más valiosa en la que las políticas de progreso se deben mantener dando la batalla. Y, además, porque hay muchas razones para ello.
1. Porque es más efectivo.
Lo primero es preguntarnos qué queremos con una medida. En el caso de las gafas, si lo que se quiere es garantizar que ningún niño o niña que las necesite se quede excluido por motivos de renta, es necesario evitar aquellos elementos que puedan hacer de barrera entre la necesidad y la prestación, y la renta es la barrera por excelencia (aunque no la única).
En un texto de Agenda Pública que ya se ha convertido en un clásico (Cómo, y por qué, hacer universales las prestaciones familiares) se abordan justamente los elementos vinculados con la efectividad de las prestaciones (prestaciones familiares, en el caso de ese artículo) y su relación con la efectividad. En dicho texto, se dice:
“La cuestión de la universalidad en el acceso es esencial, puesto que parece demostrado que existe una relación positiva entre el carácter universal de estas prestaciones y su capacidad para la reducción de la pobreza. Como explica Bradshaw, las prestaciones familiares universales tienen menos problemas de no acceso o non take up que las focalizadas, resultan más fáciles y baratas de gestionar, tienen mayor apoyo social y evitan las trampas de la pobreza asociadas a las prestaciones condicionadas a la participación laboral.”
Por ello, el principal argumento de la universalidad ha de ser el de la efectividad de las prestaciones para llegar a quien las necesita.
Además, si uno analiza los fallos de efectividad de una política de prestaciones concreta, lo más probable es que se encuentre con que si una ayuda o prestación no llega a todo el mundo que la necesita, lo más probable es que no esté llegando a quienes más lo necesitan entre quienes la necesitan. Es decir, la universalidad no es para incluir en la prestación a los que mejor están entre los pobres, sino justamente para poder llegar a quienes más difícil lo tienen.
2. Porque es menos estigmatizante, más sencillo y elimina burocracia.
Hay que acabar con la necesidad de ir demostrando que uno es pobre, así como con la idea de que las prestaciones y acciones del Estado para mejorar la vida de la gente son acciones encaminadas a la población de renta baja. Si un niño va a la óptica, no tiene porqué dar información sobre su nivel de renta para acceder a una medida de corrección que no entiende de nivel de renta. La mejor forma de que una ayuda llegue a quien la necesita es que no tenga que demostrar que la necesita.
Sabemos que la imposición de barreras al acceso, por muy quirúrgico que sea su diseño, tienen la capacidad para expulsar a quienes más difícil tienen navegar por el complejo mundo de las ayudas públicas. Por ello, la universalidad tiene la virtud de ponérselo fácil a quien necesita que se le ponga fácil. Además, también es más sencillo para las instituciones públicas, para ese Estado que en ocasiones se enorgullece de generar complejas estructuras administrativas para garantizar la "pureza de pobreza” de las prestaciones públicas, en vez de dedicar esos recursos en la simplificación administrativa.
En un mundo en el que para abrir un negocio puede valer una declaración responsable pero para acceder a la renta mínima hay que pasar por las diferentes pruebas que magistralmente narró Sara Mesa en “Silencio administrativo”:
“¿No es un sinsentido que justo a los que están «en situación de pobreza o riesgo de exclusión social» se les exija más que a nadie?”
3. Porque ayuda a equilibrar los costes de la crianza.
“Tener hijos e hijas en España duplica el riesgo de pobreza en España”; los datos de los informes anuales de Save The Children resuenan año tras año para señalar una realidad, y es que tener hijos es un factor de riesgo para caer en la pobreza. Además, esto se produce en uno de los países que menos invierte en políticas de infancia y, más aún, en políticas de prevención y abordaje de la pobreza infantil.
A esto hay que añadir que la universalidad cobra una especial relevancia en el ámbito de las políticas de infancia al reconocer a los niños y niñas como sujetos de derechos más allá de la renta familiar o la condición de sus progenitores o tutores.
El hecho de comenzar una medida como la de las gafas de manera universal en menores de 16 años responde a un elemento epidemiológico, a otro interseccional y a otro relacionado con esto que comentamos. El epidemiológico se debe a que uno de los picos de detección de problemas de visión se encuentra en la edad pediátrica, y garantizar su abordaje equitativo desde un inicio maximiza los beneficios. El interseccional es que los defectos de visión en la infancia tienen (o pueden tener) impacto no solo sobre la salud sino también sobre el desarrollo, el aprendizaje o la socialización. El otro elemento es el que comentamos, la infancia es una época especialmente vulnerable al riesgo de pobreza y que se beneficia de manera mayor, si cabe, de políticas de corte universalista.
4. Porque genera cohesión social.
“Universalizar es el antídoto frente contra el resentimiento y al desafección de lo público”; esta frase de un gran artículo de Jorge Moruno y Antonio Sánchez señala a su vez al más universal de los valores de la universalidad: su impacto sobre la cohesión social. Este es un fenómeno muy conocido en el ámbito de las políticas sanitarias de cobertura universal, que señalan que los sistemas sanitarios universales tienen la capacidad para generar cohesión social en torno a los servicios públicos como elemento vertebrador y aglutinador de elementos comunes.
Lo público entendido no como aquel parche que poner en una situación de extrema necesidad allí donde el mercado no se ajusta bien, sino como ese elemento de cohesión expansiva
5. Porque también universaliza “por arriba”.
Seguramente podríamos categorizar los servicios y las políticas públicas en función de qué tipo de universalidad viene a nuestra cabeza cuando decimos que ese servicio o política es “universal”. Si hablamos de sanidad y pensamos en “sanidad universal”, la cabeza nos señala a las personas en riesgo de exclusión y la necesidad de garantizar que todo el mundo recibe la asistencia sanitaria que necesita. Sin embargo, si hablamos de que la prestación de gafas para menores de 16 años es “universal”, pensamos en las rentas altas que podrán acceder a esta prestación.
Damos por hechos que los ricos accederán de por sí a aquello que consideramos derechos (sanidad, educación), mientras que consideramos que es a los pobres a quienes va por defecto dirigido aquello que consideramos ayudas (gafas, prestación por hijo a cargo, comedor escolar).
Universalizar permite trasladar la idea de barca en la que va todo el mundo, remando en función de lo que cada uno puede, pero avanzando en conjunto. Además, hay evidencia de que las personas de rentas altas sienten una mayor aceptación al pago de impuestos cuando se ven involucrados en el retorno de las políticas que se desarrollan con esos impuestos.
Es preciso añadir que esta universalización “por arriba” no es beneficiosa solamente por los efectos de internalización de ese grupo de población dentro de la política pública, sino también porque rompe una de las estrategias fundamentales contra la universalidad de los servicios públicos; en el año 2014, Martin Mckee y David Stuckler publicaron un artículo llamado “The assault on universalism: how to destroy the welfare state” que señalaba las estrategias de desafección por parte de las rentas altas hacia los servicios públicos y la falta de identificación del retorno de sus impuestos como estrategias fundamentales para el debilitamiento de los servicios públicos.
6. Porque el “universalismo proporcional” es proporcional, pero también universal.
“Universalismo proporcional” es un término acuñado en el informe “Fair society, healthy lives”, liderado por Michael Marmot, y hace referencia al abordaje de las desigualdades basado en actuar sobre el conjunto de la sociedad poniendo, además, un énfasis extra en los grupos de población con mayores necesidades; una combinación de los abordajes universales con los abordajes específicos.
En este abordaje, lo “proporcional” actúa corrigiendo defectos de partida e incrementando la cohesión hacia la zona central de la “curva”, pero es la universalidad lo que logra mejorar la situación del conjunto de la sociedad.
Esto, que es un abordaje ya clásico en el ámbito de la salud pública, tiene también su traducción en prestaciones como de la que estamos hablando. En el caso de las gafas y lentillas en menores de 16 años, el acceso universal a la prestación garantiza la acción sobre el conjunto de la población, pero que sea complementado con elementos de detección precoz, a los que habitualmente acceden de manera menos frecuente los niños y niñas de rentas bajas, y que estas acciones se lleven a cabo en los niveles asistenciales con mayor capacidad para revertir las desigualdades de partida (como es la Atención Primaria, por ejemplo, o el ámbito comunitario), es lo que aporta el elemento proporcional.
7. Porque pone el foco en el refuerzo de los sistemas de bienestar frente a los sistemas de beneficencia.
Ninguna medida es perfecta, pero eso no convierte a todas las medidas en iguales. Una medida que ahonda en el diseño de sistemas asistencialistas dirigidos a quien puede demostrar ser lo suficientemente pobre para acceder a ellos, no es el mejor de los sistemas posibles. “El modelo no puede ser el del asistencialismo y un sistema fiscalizador para demostrar que alguien es pobre” afirmaba Pablo Bustinduy en una defensa impecable de la universalidad en las prestaciones por hijo a cargo.
Reconocer la imperfección de los sistemas existentes va de la mano con señalar qué sistemas consideramos más justos, más efectivos y menos discriminatorios. Además, también ha de ir de la mano con reconocer que dentro de los sistemas que segmentan por renta los hay mejores (más progresivos, menos burocráticos y menos excluyentes) que otros, y dentro de las ocasiones en las que estén implantados este tipo de modelos o no se llegue a poder implantar algo más universal, hay que elegir el mal menor, porque en este ámbito, generalmente será mejor que la nada.
Ahora bien, que el pragmatismo no nos niegue la frase que iniciaba este punto, que dentro de la imperfección de las medidas, hay unas mejores que otras y, además, hay unas que proyectan futuros hacia los que avanzar mejores que otros.